ОТГОВОРНОСТТА НА ДЪРЖАВАТА И ОБЩИТНИТЕ ЗА ВРЕДИ


26/09/2014

Отговорността на държавата и общините за вреди от незаконосъобразни актове, действия, бездействия, реализирани при или по повод изпълнение на административна дейност - спорни моменти по приложението на чл. 1, ал.1 от ЗОДОВ във връзка с чл. 203 и сл. от АПК
 
Веселина Канатова-Бучкова, доцент по административно право и административен процес
 
    С приемането на Административнопроцесуалния кодекс се промени правната регламентация на материята, отнасяща се до възможността държавата да бъде обвързана да понесе вредите от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на нейни административни органи или длъжностни лица. В Административнопроцесуалния кодекс се включи в общата подведомственост на административните съдилища (чл. 128, ал.1, т. 5 от АПК) разглеждането на искания за обезщетения за вреди от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на административни органи и длъжностни лица. Създаде се нова глава единадесета, озаглавена “Производства за обезщетения”, която установи на практика общата правна регламентация на производството по искове за обезщетения за вреди от незаконосъобразна дейност на административните органи и длъжностни лица. Материалноправното основание за носене на отговорност от държавните и общински органи за вреди остана чл. 1, ал.1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, който предвижда, че държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. От своя страна, алинея втора на чл. 1 от ЗОДОВ препраща към процедурата, установена в чл. 203 и сл. от АПК относно исковете за вреди. В тази връзка, мисля, че новите разпоредби на АПК относно правилата за водене на дело при искове за обезщетения за вреди имат процесуален, а не материален характер, ето и защо считам становището, че с въвеждането им се представя пример как с процесуален закон могат да се променят стари и създават нови материалноправни разпоредби, за неправилно.1
Възможността да се предяви иск срещу държавни или общински органи за обезщетяване на настъпили в резултат на административна дейност вреди е форма на защита на имуществените и неимуществените права на физическите и юридическите лица. Посредством реализирането на отговорността на държавата или общите по глава 11, раздел ІІІ на АПК, субектите на правото получават възмездяване на увреждането,  причинено им от незаконосъобразна изпълнително-разпоредителна дейност. Ето защо и увреждането е една от основните предпоставки за реализиране на отговорността на административните органи по чл. 203 и сл. от АПК. От своя страна, увреждането е свързано със засягане правната сфера на субектите, което засягане има две основни проявни форми – намаляване на имуществото им поради търпене на имуществени загуби или пропуснати ползи, и накърняване на нематериални блага – обществен престиж, добро име, достойнство, болки и страдания на личността, или т.нар неимуществени права, които не са пряко свързани с имуществената сфера на адресатите.
    Отговорността на държавата и общините за вреди, регламентирана в чл. 1, ал.1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ), е безвиновна/обективна/ отговорност за чуждо противоправно поведение, която се подчинява на установените принципи на деликтната отговорност по чл. 45 и сл. от ЗЗД. Отговорността на държавата и общините за вреди от незаконосъобразна изпълнително-разпоредителна дейност се определя и като „публичноправна”, „…защото правопораждащият я юридически факт – вредата – е възникнала при незаконосъобразно упражняване на държавната власт като imperium, т.е. при едно правоотношение между неравнопоставени страни.”2 Отговорността на юридическото лице по чл. 205 от АПК възниква при нанасяне на вреди при или по повод изпълнение на административна дейност, т.е. на управленска, публична, властническа дейност, с оглед на което може да бъде определена и като „административен деликт”.3
Основна предпоставка за възникване на хипотези на безвиновна отговорност на държавните или общински органи по чл. 1, ал.1 от ЗОДОВ във връзка с чл. 203 и сл. от АПК е установяване на административна дейност, която противоречи на законови или подзаконови правни разпоредби. Нормата на чл. 1, ал.1 от ЗОДОВ предвижда, че   държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Следователно административен деликт е налице, в случаите, когато при осъществяване на административна дейност се издават актове, които се незаконосъобразни, от една страна, а от друга административните органи не изпълняват административни правомощия или извършват действия, когато те не са свързани с издаването на актове, в противоречие с правни норми. Законът за отговорността на държавата и общините за вреди не посочва изрично характерът на актовете, които се издават при или по повод изпълнение на административна дейност, т.е. дали приложението на отговорността е ограничено до административни актове, издавани по АПК, или административните органи отговарят и в случаите на издадени други вид актове, пряк резултат от осъществявана административна дейност. Отбелязвам това обстоятелство, с оглед установената спорна съдебна практика по въпроса за приложимостта на разпоредбите на чл. 1, ал.1 от ЗОДОВ във връзка с чл. 203 и сл. от АПК в случаите на издадени наказателни постановления, които са отменени като незаконосъобразни. В тази връзка, в по-новата съдебна практика по приложението на чл. 1, ал.1 от ЗОДОВ и чл.203 и сл. от АПК, се приема, че наказателните постановления не са проявна форма на административна дейност, а съставляват правораздавателни актове, с оглед на което отговорността на административните органи за вреди, настъпили следствие на отменени като незаконосъобразни наказателни постановления, не може да бъде ангажирана. В Решение № 16713/19.12.2011 г., ІІІ о. на Върховния административен съд се посочва, че: „Постоянната практика на Върховния административен съд - III отделение е, че отмененото наказателно постановление не може да се приравнява на отменен административен акт, по смисъла на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Налагането на административно наказание с издаването на наказателно постановление не е типична административна дейност. В доктрината се приема, че наказателното постановление по съществото си е израз на правораздавателна дейност, а не на типично административна. Материята се урежда от ЗАНН. От това следва, че отмененото наказателно постановление не е идентично с отменен незаконосъобразен акт, издаден при или по повод изпълнение на административна дейност, по смисъла на чл. 1 ЗОДОВ. Липсата на този елемент от трите посочени в текста е напълно достатъчно основание за отхвърляне на иска, както законосъобразно е приел първоинстанционният съд”. В аналогичен смисъл са и изводите на Върховния административен съд, изразени в Решение № 15629/17.12.2009 г., ІІІ о. на ВАС, в което се посочва, че: „В доктрината се приема, че наказателното постановление по съществото си е израз на правораздавателна дейност, а не на типично административна. От това следва, че отмененото наказателно постановление не е идентично с отменен незаконосъобразен акт и то издаден при или по повод изпълнение на административна дейност, по смисъла на чл. 1 ЗОДОВ. Липсата на този елемент от трите посочени в текста е напълно достатъчно основание за отхвърляне на иска. Направените разноски по воденото дело НАХД, по което е отменено наказателното постановление също не могат да бъдат квалифицирани като вреди произтичащи от незаконосъобразен административен акт.”4
В Решение № 7064/19.05.2011 г., ІІІ о. на ВАС се стига още по-далеч в тълкуването на понятието „административна дейност”, като се приема, че наказателните постановления са резултат от дейност, която не е административна, а има различен характер, без да се посочва в какво се изразява той. В тази връзка, в цитираното решение се прави извод, че: ” Въздигнатият в Конституцията принцип, че държавата и общините като носители на публичната власт са отговорни за вредите на граждани и юридически лица, причинени им от техни органи и длъжностни лица при осъществяване на административна дейност, има предвид именно тази, а не всяка дейност, отличаваща я от административната. Това са актовете, действията и бездействията на държавните органи и длъжностните лица в това им качество, поради което причиняването на вреди извън тази тяхна дейност не води до отговорност на държавата и общините по реда на чл. 203 от АПК.”.
В цитираните по-горе решения, въпреки извода за липсата на издаден административен акт при или по повод осъществяване на административна дейност, което води до принципната неподсъдност на делото пред административните съдилища, предявените искове се разглеждат по същество и се отхвърлят като неоснователни поради липсата на основна предпоставка за уважаването им – отменен административен акт. По този начин се формира сила на пресъдено нещо с влязло в сила съдебно решение относно искането за обезщетяване, което препятства лицата, за които са настъпили вреди от отменени наказателни постановления, да търсят същите по общия гражданскоправен ред. В тази връзка, независимо от това дали изразеното по-горе становище на трето отделение на ВАС следва да бъде споделено или не, посредством установената съдебна практика за разглеждане на искането по същество на практика се стига до ограничаване правото на гражданите и юридическите лица на достъп до правосъдие, установено като основно човешко право в чл. 6 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи. Ето защо и в случай, че се приеме изразеното становище за липса на акт, резултат от административна дейност в хипотезите на административно наказване, то това обстоятелство, обуславя липсата на административен спор, респективно неподсъдност на делото пред административните съдилища, което от своя страна води до недопустимост на предявения иск за обезщетения за вреди пред административния съд. Неподсъдността на делото задължава съда да не разглежда претенцията по същество, а да прекрати образуваното производство и да изпрати делото до компетентния съд (арг. от чл. 135, ал.2 от АПК).5 В тази връзка, считам за правилна практиката на четвърто отделение на Върховния административен съд, съобразно която се оставят в сила определения на първоинстанционните административни съдилища, в случаите на предявени искове за вреди от незаконосъобразни наказателни постановления, с които исковите молби се оставят без разглеждане, а образуваното производство пред административния съд се прекратява като недопустимо. Така, например, с Определение № 1889/12.02.2010 г., ІV о. на ВАС се оставя в сила определение на Административен съд – гр.Хасково, с което се оставя без разглеждане като недопустим иск за обезщетяване на имуществени вреди, настъпили в резултат на отменени наказателни постановления. В определението си  Върховния административен съд приема за правилен извода на първоинстанционния съд, че дейността на държавните органи при издаването на наказателни постановления е различна от дейността им по издаването на административни актове и при издаването на наказателни постановления компетентният за това държавен орган извършва дейност, при която постановява юридически акт, който не попада в приложното поле на чл. 1, ал.1 от ЗОДОВ. В определението се посочва, че: „При липсата на предпоставките на нормата на чл.1, ал.1 от ЗОДОВ съдът правилно е приел, че исковата молба е недопустима, поради което я е оставил без разглеждане и е прекратил производството по нея.”.
Считам, от друга страна, че неправилно в посочените съдебни актове, се разграничава дейността на административните органи по налагане на административни наказания от административната или изпълнително-разпоредителната дейност и се ограничава приложното поле на чл.1, ал.1 от ЗОДОВ само по отношение на  административните актове, издавани по реда на АПК. Както отбелязах по-горе, регламентацията на чл.1, ал.1 от ЗОДОВ не разграничава актовете по видове, а установява правилото, че актът, действието или бездействието следва да са резултат от административна дейност. Ето защо и в обхвата на чл. 1, ал.1 от ЗОДОВ и чл. 203 от АПК попадат всички юридически актове, които се издават от органи, натоварени с административни правомощия.6
Действително, в административноправната теория наказателните постановления се определят като правораздавателни актове, тъй като: „…органът, овластен да издаде наказателното постановление, действа като правораздавателен орган, а това означава, че той – като един съд – решава независимо и самостоятелно всички въпроси, предмет на процеса.”7 От друга страна обаче, административнонаказателната отговорност се осъществява по административен ред и органите, които установяват и налагат административни наказания са административни органи, част от системата на изпълнително-разпоредителните органи.8 Следователно дейността по налагане на административни наказания е проявна форма на изпълнително-разпоредителни функции на органите, овластени с административно наказване. Нещо повече, функциите на административните органи по установяване на административните наказания нямат т.нар „правораздавателен характер” и дейността на органите в тази фаза на процеса няма аналогия със съдебното правораздаване. Актът за установяване на административно нарушение, в тази връзка, е констативен административен акт, чието значение е свързано с поставяне на началото на административно наказателното производство (арг. от чл.36, ал.1 и ал.2 от ЗАНН) и установяване на фактите по извършването на административното нарушение и основанията за налагане на съответното административно наказание (арг. от чл. 42 от ЗАНН). Производството по установяване на административни нарушения, наред с производството по издаване на индивидуални административни актове, е част от административния процес в широк смисъл9, характеризиращ се с дейността по прилагане на административнопроцесуални норми, и в тази връзка няма основание за извод, че частта от административното наказване, в която се установява административното нарушение, има характер на правораздавателна дейност. Фазите на административният процес по установяване и налагане на административни наказания са част от общия фактически състав по реализиране на правнорегламентираните правомощия на изпълнително-разпоредителните органи, свързани с административното наказване. То, от своя страна, e израз на „санкционираща управленска дейност”10, която е проявна форма на административна, а не правораздавателна дейност, независимо от факта, че са налице сходства с осъществяваното от съдилищата наказателно правораздаване. В този смисъл е и виждането на Е.Къндева, че издаването на наказателни постановления е форма на административна дейност.11
Основният мотив в съдебните актове, в които се приема, че наказателните постановления не са израз на административна дейност, поради което е недопустимо претендирането на вреди по реда на чл. 1, ал.1 от ЗОДОВ във връзка с чл. 203 от АПК поради отмяната им като незаконосъобразни, е различният ред за издаване и оспорването им, който е регламентиран в друг закон, а не в Административно -процесуалния кодекс. В тази връзка, следва да се има предвид основно правно положение в административното право, свързано с правилото, че компетентността на административните органи се определя в материалноправна норма, както и че характерът на един акт е обусловен от вида компетентност на органа, който го издава. Ето защо и преценката дали конкретен акт е административен, или не, изхожда от материалноправните разпореди, установяващи правомощията на органа, който го издава, а не от нормите, които регламентират процесуалните правила за издаването, респективно оспорването му. В този смисъл, считам за неправилен извода за неадминистративния характер на наказателните постановления в установената съдебна практика по чл. 1, ал.1 от ЗОДОВ във връзка с чл. 203  и сл. от АПК, основан на виждането за правораздавателния характер на наказателното постановление и факта, че издаването, оспорването и отмяната на наказателните постановления е по реда на закон, различен от АПК. 12
Противоречие е налице и в съдебната практика, тъй като в определения на пет  членни състави на Върховния административен съд, постановени по спорове за подсъдност между общите граждански и административни съдилища, се приема, че предявените искове, в които се твърдят вреди от отменени наказателни постановления, са подсъдни на административните съдилища. По този начин се приема, че наказателните постановления са израз на административна дейност, поради което правната квалификация на предявения иск за вреди е по чл.1, ал.1 от ЗОДОВ. Така, например, в Определение № 51/10.07.2012 г., 5 членен състав на Върховния административен съд, се посочва, че: „…Настоящият състав на Върховния касационен съд и Върховният административен съд намира, че компетентен да разгледа предявения от Тодор Димитров Памукчиев с адрес: гр. Стара Загора, ул. "Козлодуй" № 37а иск срещу община Стара Загора за обезщетяване за претърпените от него имуществени и неимуществени вреди от отменено с влязло в сила съдебно решение наказателно постановление е Административният съд - гр. Стара Загора. Искът се основава от фактическа страна на установена по съдебен пред незаконосъобразност на наказателното постановление, издадено в резултат на осъществяването на правнорегламентирана дейност на общинската администрация по смисъла на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. Това определя подсъдност на административните съдилища съгласно чл. 132, ал. 1, във връзка с чл. 128, ал. 1, т. 5, във връзка с чл. 203 от АПК”. Аналогичен извод се прави и в Определение № 25/04.04.2012 г., 5 членен състава на ВАС, постановено по спор за подсъдност по предявен иск за присъждане на обезщетение за претърпени неимуществени вреди, изразяващи се в преживян стрес и унижение вследствие на издадено наказателно постановление, което е било отменено. В определението смесеният състава на Върховния административен съд и Върховния касационен съд, отбелязва, че: „ …Наличието на редовна искова молба, т. е. да съдържа достатъчно факти, които да могат да се подведат под някой от съставите на непозволеното увреждане по чл. 45 и сл. от ЗЗД или по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, е предпоставка и възможност на съда да прецени дали спорът му е подсъден и да определи правилно правната квалификация на иска. От така предявената подробна искова молба е видно, че се претендира обезщетение за претърпени неимуществени вреди от отменено наказателно постановление и без никакви други наведени спорни обстоятелства следва да се приеме, че правната квалификация е чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ и подсъдността е на административния съд. Неправилно съдът е обосновал определението си с мотивите на определение по адм. дело № 813/2012 г. на Върховния административен съд. Случаят не попада и в хипотезата на чл. 2 на ЗОДОВ, тъй като той предвижда отговорност за държавата за вредите, "причинени на граждани от органите на дознанието, следствието, прокуратурата и съда (чл. 78а от НК), но не и от административнонаказващите органи от незаконно налагане на административно наказание, когато административното наказание бъде отменено…”.13
Горните примери от практиката на Върховния административен съд сочат за известно колебание в административното правораздаване относно характера на наказателните постановления. Определянето на съответния административен съд като компетентен да гледа дело по иск за неимуществени вреди, основани на отменено наказателно постановление, съответно даване на правна квалификация на предявения иск по чл.1 ал.1 от ЗОДОВ, води до преодоляване на виждането за правораздавателния характер на наказателните постановления, изразено в предходно посочените съдебни актове, и  определянето им като актове, резултат от административна дейност, което виждане считам за правилно.
Определенията на смесения 5 членен състав на Върховния административен съд и Върховния касационен съд, постановени на основание чл. 135, ал.4 от АПК по повдигнат спор за подсъдност, от друга страна, имат процесуално значение за движението на производството по предявения иск за вреди, резултат от отменени наказателни постановления. В тази връзка, въпреки определянето на наказателното постановление като акт, резултат на административна дейност, са възможни хипотези,  при които съответния административен съд при гледане на делото по същество да отхвърли иска не поради недоказаност, а поради липсата на основна предпоставка за уважаването му - отменен административен акт по реда на Административно-процесуалния кодекс. Анализът на съдебната практика по исковете за вреди, основани на отменени наказателни постановления, показва, че дори и след определения на смесени 5 членни състави на ВАС и ВКС, които установяват административната подсъдност на подобен род дела, се постановяват отхвърлителни решения по същество на спора, основани на възприемането, че наказателното постановление не съставлява акт, резултат на административна дейност. В тази връзка, практиката на ІІІ отделение на Върховния административен съд относно виждането, че наказателните постановления не са административни актове и налагането на административно наказание с издаването на наказателно постановление не е административна дейност, е установена през 2009 г., именно след определения на смесени състави на Върховния административен съд и Върховния касационен съд по спорове за подсъдност, които приемат, че компетентен да гледа делото е съответния административен съд.14 Пример за подобни решения по същество на спора, с които се формира сила на пресъдено нещо относно основателността на иска за вреди и се прегражда възможността пострадалите лица да претендират обезщетение по общия граждански съдопроизводствен ред, са Решение № 15629/17.12.2009 г., ІІІ о. на ВАС и Решение № 6531/11.05.2011 г., ІІІ о. на ВАС. С Решение № 65/11.05.2011 г., ІІІ о. на ВАС се отхвърля като неоснователна подадената касационна жалба и се потвърждава решението на първоинстанционния административен съд като краен резултат, но с коригиращи мотиви по същество, свързани с характера на наказателното постановление. В хипотезата на цитираното решение, Административният съд – София град, който е гледал делото като първа инстанция, е отхвърлил предявения иск за вреди, резултат от отменено наказателно постановление, но не поради неадминистративния характер на наказателното постановление, а поради недоказана причинна връзка между претърпените вреди и отмененото наказателно постановление. Върховния административен съд, с решението си по жалбата, коригира мотивите на първоинстанционния съд, като посочва, че: „…Преценявайки основателността на предявения иск за обезщетение за вреди с правно основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, разгледан по реда на чл. 203, ал. 1 АПК, съдът е следвало да приеме, че отмененото като незаконосъобразно наказателно постановление не следва да се преценява като отменен незаконосъобразен административен акт, постановен от административен орган /или длъжностно лице/ при изпълнение на административна дейност. Дейността по издаване на наказателно постановление с налагане на административно наказание не е административна дейност, защото наказателното постановление се издава по реда на специален закон, води се "спорно "производство като с произнасянето на административното наказание наказващият орган решава административно-наказателен спор - наказателното постановление по съществото си е израз на правораздавателна дейност. Наказателното постановление, с което се налага административно наказание, не е индивидуален административен акт по определението на чл. 21, ал. 1 АПК. Оспорването и отмяната на наказателното постановление е по реда на ЗАНН-по чл. 63 във вр. с чл. 59 ЗАНН, пред съответния районен съд и на основанията по АПК само при касационно обжалване пред административния съд. По аргумент, изведен от разпоредбата на чл. 204, ал. 1 ЗОДОВ отмяната на акта като незаконосъобразен следва да е "по съответния ред" - т. е по реда на АПК, за да е налице основателността на иска по чл. 1, ал. 1 АПК.” Аналогичен пример е установен и в Решение № 15629/17.12.2009 г, ІІІ о. на ВАС, с което се отменя решението на Административен съд – гр.Пловдив за частично уважаване на иск за имуществени и неимуществени вреди, резултат от отменено наказателно постановление, като се приема, че: „…Наказателните постановления не са административни актове. Налагането на административно наказание с издаването на наказателно постановление не е типична административна дейност. В доктрината се приема, че наказателното постановление по съществото си е израз на правораздавателна дейност, а не на типично административна. От това следва, че отмененото наказателно постановление не е идентично с отменен незаконосъобразен акт и то издаден при или по повод изпълнение на административна дейност, по смисъла на чл. 1 ЗОДОВ. Липсата на този елемент от трите посочени в текста е напълно достатъчно основание за отхвърляне на иска. Направените разноски по воденото дело НАХД, по което е отменено наказателното постановление също не могат да бъдат квалифицирани като вреди произтичащи от незаконосъобразен административен акт. С оглед изложеното след като съдът е разгледал и уважил частично иска по чл. 1 ЗОДОВ, то е постановил неправилно и незаконосъобразно решение което следва да бъде отменено и вместо него да се постанови по същество отхвърляне на иска…”.
С оглед на гореизложеното, считам, че следва да бъде преодоляна установената неправилна съдебна практика по искове за имуществени и неимуществени вреди, основани на отменени наказателни постановления, и да се установи правилото за приложимостта на чл. 1, ал.1 от ЗОДОВ и разпоредбите на чл. 203 и сл. от АПК в случаите на незаконосъобразна административна дейност, резултат, от която е издаването и на наказателни постановления. Приемането на противното води до необосновано ограничаване защитата на неимуществените и имуществени права на физическите и юридическите лица, които са нарушени от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на изпълнително-разпоредителни органи и съставлява пример за отказ от правосъдие. 

Назад