ПО НЯКОИ ВЪПРОСИ ОТНОСНО КРЪГА НА ЛИЦАТА, ЗАСЕГНАТИ...
В Административнопроцесуалния кодекс кръгът от субектите, засегнати от действието на конкретен административен акт, се определя по различен начин в зависимост от вида на акта. При индивидуалните административни актове в чл. 21, ал.1 от АПК се говори за действието им по отношение на „отделни граждани или организации”. Съобразно чл. 65 от АПК общите административни актове засягат „неопределен брой лица”, а субектите на засягане при нормативните административни актове са определени от чл. 75, ал.1 от АПК като „адресати”. Различните понятия за лица, засегнати от действието на определен административен акт налагат изясняване на въпроса дали и доколко в използваните от законодателя термини – граждани, организации, лица и адресати е вложено различно правно съдържание, или всички те са част от едно общо понятие – субект на засягане.
Разпоредбата на чл. 21 ал.1 от АПК свързва, на първо място, действието на индивидуалния административен акт спрямо отделните граждани. Употребеният термин „граждани” е възпроизведен в АПК от отменената норма на чл. 2, ал.1 от ЗАП, където кръгът на заинтересованите лица при индивидуалните административни актове е определен по идентичен начин със словосъчетанието „отделни граждани или организации”. Понятието „граждани” в чл. 21, ал.1 от АПК може да доведе до погрешния извод, че само българските граждани могат да бъдат заинтересовани от издаването и действието на конкретен индивидуален административен акт. На практика, под понятието „граждани” се разбира и следва да се разбира всяко физическо лице, което пребивава на територията на страната и за което индивидуалният административен акт създава права или задължения или засяга негови права или законни интереси. Това е така, тъй като чужденците, пребиваващи в Република България също имат право да оспорват по реда на АПК административни актове, които ги засягат.1 Гражданите на държавите – членки на Европейския съюз, пребиваващи в страната, също имат правната възможност да оспорват административни актове, които засягат тяхната правна сфера. Ето защо и гражданството не е елемент на понятието заинтересован правен субект от конкретен индивидуален административен акт. В тази връзка, под „отделни граждани” по смисъла на чл. 21, ал.1 от АПК следва да се разбира всяко физическо лице, по отношение на което административният акт проявява своето правно действие.
Алинея 1 на чл. 21 от АПК, наред с физическите лица, включва и организациите като субекти на действие на индивидуалните административни актове. Употребеното в чл.21 ал.1 от АПК понятие „организации” поставя няколко въпроса, които намират разнопосочно тълкуване в административноправната теория и съдебна практика. На първо място, следва да се изясни дали понятието „организации” обхваща само съществуващи юридически лица, възникнали в правния мир по силата на съответните законови разпоредби, или понятието включва и неперсонифицираните сдружения на физически лица и/или юридически лица. Поставя се и въпроса, в тази връзка, каква следва да бъде степента на персонификация на съответната организация, за да може същата да бъде субект на засягане от действието от конкретен индивидуален административен акт.
Според проф. К. Лазаров, понятието „организация” трябва да се схваща в широк смисъл, като обобщаващо понятие, което включва, както държавните, така и кооперативните и обществени организации.2 Авторът при разглеждане на въпроса дали качеството юридически лице (ЮЛ) е предпоставка за възникване на административна правосубектност, отбелязва, че юридическото лице не е предпоставка както за органа, който издава индивидуалния административен акт, така и за насрещната страна в административното правоотношение – адресата на акта. Изводът на проф.К.Лазаров почива на правилото, че: „За да издаде даде орган индивидуален административен акт, нужно е издаването на такъв вид актове да влиза в кръга на неговата компетентност…”3, което е достатъчно да се приеме, че този орган притежава административна правосубектност. Считам, че този извод по отношение на издателя на административния акт е безспорен. Не е нужно административният орган да е обявен за юридическо лице, за да има правомощия да издава административни актове. Този извод се обосновава и с изричната разпоредба на §1, т.1 от АПК, която определя понятието „административен орган” като орган, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки, който е носител на административни правомощия. Както отбеляза и проф.К.Лазаров, качеството юридическо лице способства за участието на административния орган като субект в гражданския оборот. Допълнителен пример, в тази връзка, наред с дадения от проф.К.Лазаров, съставлява хипотезата на чл. 13 от Наредба № 25/14.12.2005 г. за минималните изисквания за хуманно отношение при отглеждане на кокошки носачки. Нормата на чл. 13 от посочената наредба създава административни правомощия на контролните органи на Българска агенция по безопасност на храните (БАБХ) съобразно Закона за ветеринарната дейност при констатиране на нарушения на изискванията на наредбата да - издават задължителни предписания, да спират експлоатацията на обекти за определен срок, да правят предложения до директора на БАБХ за заличаване на регистрации на обекти, както и да налагат административни наказания и да предприемат административни мерки по ЗВД. Контролните органи, които притежават правомощията по чл. 13 от Наредба № 25/14.12.2005 г. за минималните изисквания за хуманно отношение при отглеждане на кокошки носачки са официалните ветеринарни лекари по смисъла на чл. 8 от ЗВД, които са служители на Българската агенция по безопасност на храните, назначени по служебно правоотношение и определени със заповед на изпълнителния директор (чл. 9 от ЗВД). Административният орган в настоящия случай, или както определя чл. 4, ал.1 от ЗВД официалният компетентен орган за осъществяване, управление и контрол на ветеринарномедицинската дейност е Българската агенция по безопасност на храните, а не неговите служители. Съобразно нормата на чл. 13 от Наредба № 25/14.12.2005 г. официалните ветеринарни лекари притежават самостоятелна административна правосубектност и могат да издават предвидените в чл. 13 от наредбата административни актове. В тези случаи административната правосубектност на ветеринарните лекари е безспорна и те са издателите на съответния административен акт. От друга страна, примерът поставя въпроса за процесуалната правосубектност на лекарите, които нямат самостоятелни процесуални права, тъй като те принадлежат на административния орган, в случая Българска агенция по безопасност на храните, към която са наети на работа, поради което не са административни органи. Разпоредбата на чл. 153, ал.1 от АПК предвижда, че надлежни страни в процеса на съдебно оспорване са оспорващият, органът, издал административния акт, както и всички заинтересовани лица. В случая на разглеждания пример издателят на акта – официалния ветеринарен лекар не е административен орган, а е служител в орган, натоварен с изпълнително-разпоредителни функции. Ето защо и органът, към който официалния ветеринарен лекар принадлежи - Българска агенция по безопасност на храните следва да бъде конституирана като ответна страна по жалба срещу актовете, издавани от ветеринарните лекари, наред с официалния ветеринарен лекар – издател на акта. Това е така, тъй като въпросът е свързан и с носене на неблагоприятните последици от оспорването в случай на уважаване на жалбата. Съобразно чл. 143, ал.1 от АПК при отмяна на обжалвания административен акт държавните такси, разноските по производството и възнаграждението за едни адвокат се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт.4
Според проф.К.Лазаров, правилото за административната правосубектност, когато издателят на административния акт не е ЮЛ, се отнася и до насрещната страна в административното производство. „Качеството „адресат на индивидуалния административен акт” („страна в административното производство”) е решаващо и то е достатъчно.”.5 В този смисъл е и становището на И.Тодоров, според който : „…при положение, че ЗАП предвижда дадено образувание да притежава качеството „страна” в производството по издаване на индивидуални административни актове, то ще има това качество, независимо дали е юридическо лице”. По аналогичен начин се тълкува и правосубектността на административните органи в гражданския процес, като изискването органът да е юридическо лице не е абсолютна предпоставка за надлежността на органа по конкретно гражданско дело. Правилото изхожда от изричната разпоредба на чл. 27, ал. 2 от ГПК, според която титуляри на процесуални права са държавните учреждения, които са разпоредители с бюджетни кредити. В тази връзка, условието за възникването на правоспособността на съответния административен орган или негово поделение, дирекция, териториално звено да участва като надлежна страна в гражданския процес е разпореждането му с бюджетни кредити, а не персонификацията му като юридическо лице. В този смисъл, както се посочва в Решение № 164/15.06.2011 г., ІV г.о на ВКС, с което се дава отговор на въпроса за процесуалната легитимация на държавните учреждения, които не са юридически лица, да представляват държавата по иск за обезщетяване на вреди по чл. 1 от ЗОДОВ, :”Държавният орган може да притежава качеството юридическо лице, т.е. да е правосубектен, но може и да не притежава това качество, ако е процесуално правоспособен съгласно чл. 27, ал. 2, изр. 1 ГПК. Не са процесуално легитимирани да представляват държавата процесуално неправоспособните поделения на държавния орган, дори те да са работодател по смисъла на § 1, т. 1 ДР КТ (т. 6 ТР № 3 от 22.04.2004 г. на ВКС по гр. д. № 3/2004 г., ОСГК), тъй като те нямат собствена компетентност, различна от тази на държавния орган, чиито поделения са. Когато държавният орган има собствена компетентност, различна от тази на висшестоящия, той е процесуално легитимиран да отговаря по иска за вреди по ЗОДОВ, ако е разпоредител с бюджетни кредити, тъй като е процесуално правоспособен съгласно чл. 27, ал. 2, изр. 1 ГПК. Само ако държавният орган, от чиито незаконни актове, действия или бездействия са причинени вредите не е процесуално правоспособен, процесуално легитимиран да отговаря по иска за вреди по ЗОДОВ съгласно чл. 27, ал. 2, изр. 2 ГПК (чл. 18, ал. 2, изр. 2 ГПК отм.) е онзи висшестоящ по отношение на него орган, който е разпоредител с бюджетни кредити.6
Посочените становища на авторите обаче са формирани при действието на отменения Закон за административното производство, с оглед действалата разпоредба на §2 от ДР на ЗАП (отм.), според която „организации” по смисъла на закона са учрежденията, предприятията, стопанските и обществените организации. Административнопроцесуалния кодекс, от друга страна, съдържа аналогична разпоредба на отменения §2 на ДР на ЗАП, с която се дава определение на използваното в кодекса понятие „организация”. В тази връзка, съобразно §1, т.2 от ДР на АПК: „”Организация” е юридическо лице или сдружение на юридически или физически лица, което е организационно обособено въз основа на закон”. Следователно, Административнопроцесуалния кодекс изключва посредством изричната норма на §1, т.2 от АПК неперсонифицираните сдружения от физически или юридически лица от субектите, които могат да бъдат адресати, респективно засегнати от конкретен индивидуален административен акт. Ето защо и субекти на засягане като „организации” по смисъла на чл. 21, ал. от АПК могат да бъдат единствено персонифицирани сдружения от физически и/или юридически лица, на които съответния специален закон е придал качеството юридическо лице.
Административнопроцесуалния кодекс, от друга страна, бидейки общ процесуален закон, въвежда общото изискване за наличието на качеството юридическо лице, в случаите, когато адресат на административния акт е организация. По пътя на изключенията от посоченото правило, от друга страна, съответните специални закони могат да придадат административна правосубектност на обединения от физически или юридически лица, които не са признати от закона юридически лица, но по силата на специална законова норма са адресати на административни актове, съответно субекти на засягане от действието им. Така, например съобразно чл. 9, ал.2 от Данъчноосигурителния процесуален кодекс неперсонифицираните дружества са приравнени на юридически лица и са страни (субекти) в производството по издаване на административни актове по кодекса. Неперсонифицираните сдружения са приравнени на юридически лица и по материалните данъчни закони (вж. чл. 101, ал.2, т.3 от Закона за данък върху добавената стойност), като под неперсонифицирани сдружения се разбират дружествата, които се създават по чл. 357 и сл. от ЗЗД. Решение № 5049/25.04.2008 г., І о. на ВАС е пример от съдебната практика, в тази връзка. Решението е постановено по реда на чл. 208 от АПК по касационна жалба срещу решение на Административен съд – гр.Пловдив, с което се отменя отказа на инспектор по приходите – гр.Пловдив за дерегистрация по ЗДДС на ДЗЗД „Луков и Горчев” – гражданско дружество, създадено от частни съдебни изпълнители Тодор Луков и Стефан Горчев. В цитираното решение Върховният административен съд посочва, че: „По делото няма спор от фактическа страна, а само по тълкуването и прилагането на закона. Дружеството "Луков и Горчев" е създадено по чл. 30, ал. 1 от Закона за частните съдебни изпълнители с договор от 29.09.2006 г. На 14.05.2007 г. от страна на дружеството е подадено искане за регистрация по ДДС на осн. чл. 96 от ЗДДС, която регистрация е извършена на 01.06.2007 г. На 09.07.2007 г. е подадено искане за дерегистрация, по което искане след извършена проверка е постановен отказ за дерегистрация по ЗДДС № 16401070000133/18.07.2007 г. от страна на ТД на НАП. С решение № 869/17.09.2007 г. директорът на "ОУИ" - гр. Пловдив е потвърдил постановения отказ за дерегистрация. По изложените по-горе мотиви административният съд е приел, че така постановения отказ е незаконосъобразен и като такъв е отменил същия. Даденото тълкуване на понятието "независима икономическа дейност" по смисъла на разпоредбата на чл. 3 от ЗДДС по отношение на извършваната дейност от частните съдебни изпълнители се споделя от настоящата инстанция и мотивите на съда в тази насока не следва да бъдат преповтаряни. В този смисъл за времето от обявяването за противоконституционна на нормата на чл. 3, ал. 2 с решение на Конституционния съд на Република България относно израза "както и упражняването на свободна професия, включително на частен съдебен изпълнител и нотариус" - ДВ бр. 37 от 08.05.2007 г. до допълването й със ЗИДЗДДС - ДВ бр. 108 от 19.12.2007 г., в сила от същата дата, дейността на частните съдебни изпълнители не следва да се разглежда като независима икономическа дейност. В случая това обстоятелство не е толкова важно и съществено. Важно и съществено е това, че двамата частни съдебни изпълнители са обединили дейността си под формата на гражданско дружество по чл. 357 и сл. от ЗЗД с оглед разпоредбата на чл. 30, ал. 1 от ЗЧСИ. Съгласно чл. 9, ал. 2 от ДОПК в производствата по този кодекс неперсонифицираните дружества и осигурителните каси се приравняват на юридически лица. Разпоредби за неперсонифицирани дружества се съдържат и в ЗДДС - чл. 101, ал. 2, т. 3 посочва, че заявлението за регистрация на такова дружество се подава от лице с представителна власт съгласно учредителния договор. Въпросните дружества извършват стопанска дейност, която е различна от дейността на техните членове, което следва и от нарочното определение по чл. 357 от ЗЗД за този тип правни субекти. Тази стопанска дейност по своето естество попада под понятието "независима икономическа дейност" по смисъла на чл. 3, ал. 2 от ЗДДС предвид критерият, посочен в закона - редовно осъществявана дейност срещу възнаграждение. Обстоятелството, че съдружници в дружеството са двама частни съдебни изпълнители, дейността на които самостоятелно не попада в понятието независима икономическа дейност за посочения по-горе период, не променя същността на извършваната дейност от сдружението като независима икономическа. А след като това е така и след като сдружението има постигнат оборот над 50 000 лв., то същото подлежи на задължителна регистрация по чл. 96 от ЗДДС. Не без значение е и обстоятелството, че заявлението за регистрация по ЗДДС е подадено от дружеството след постановяването и обнародването на решението на Конституционния съд - ДВ бр. 37 от 08.05.2007 г., с което е обявена за противоконституционна нормата на чл. 3, ал. 2 от ЗДДС в частта й относно израза "както и упражняването на свободна професия, включително на частен съдебен изпълнител и нотариус", което означава, че и актът за регистрация и отказът за регистрация са постановени при една и съща редакция на нормата на чл. 3, ал. 2 от ЗДДС, поради което не може да се приеме, че към датата на постановяване на отказа за дерегистрация са отпаднали основанията за регистрация.”7
Други примери за сдружения, които не са юридически лица, но на които съответните специални закони придават административна правосубектност както като участници в производства по издаване на административни актове, така и като адресати на тези актове, са сдруженията, наречени консорциуми или холдинги, които се създават по Закона за обществените поръчки с цел участие в процедури по обществени поръчки. Законът за обществените поръчка допуска кандидат или участник в процедура по обществена поръчка да бъде всяко физическо или юридическо лице, както и техни обединения (чл. 9, ал.1 от ЗОП). В много случаи на участие в процедури по ЗОП физически и/или юридически лица се обединяват под формата на неперсонифицирано дружество с цел да обединят възможностите си за постигане на обща стопанска цел, с оглед на което обединението ползва всички възможности, привилегии, референции и финансови показатели на своите членове , за да отговори на изискванията за участие в процедурата. Законът за обществените поръчки признава на неперсонифицираните сдружения качеството на страна – участник в производството по съответната обществена поръчка, за която настъпват и последиците от издадения административен акт, резултат на поръчката. Следователно сдруженията по Закона за обществените поръчки са субекти на засягане от действието на конкретния административен акт, чийто адресати са те, като неперсонифицираните сдружения по ЗОП имат самостоятелна материална административна правосубектност. Не стои така въпроса обаче с тяхната процесуална правосубектност и участието на сдружението като обединение в производството по оспорване на издадения административен акт. Приема се, че за подаване на жалба, респективно за процесуално представителство пред съд, следва да има изрично упълномощаване от страна на сдружението на лице, което да представлява същото или жалбата следва да се поддържа от всички членове от състава на сдружението. В този смисъл, в Определение № 6823/25.05.2009 г., ІV о. на ВАС, с което се потвърждава определение на Комисия за защита от конкуренция за оставяне на подадена от консорциум „Технологика FIIAPP” жалба, се посочва, че: „Съгласно Договора за учредяване на обединение между "ТехноЛогика" ЕООД, гр. София, представлявано от Огнян Георгиев Траянов и Международна фондация и за и за Ибероамерика за Публична Администрация и Политики (FIIAPP), Мадрид, представлявана от Франсиско Хавиер Байгори Наваро, той е с цел и срок предмета на обществената поръчка, открита от Висшия съдебен съвет. Правният статус на обединението е уреден в чл. 2 от Договора, който препраща към чл. 275 и чл. 276 от Търговския закон и чл. 357 - 364 от Закона за задълженията и договорите. Управлението и представителството е уредено в чл. 5 и е предоставено на водещия съдружник в сдружението "ТехноЛогика" ЕООД - Огнян Георгиев Траянов. Така учредено търговското обединение е неперсонифицирано сдружение и като такова то не притежава свои представителни органи. Това налага при извършването на действия извън прякото участие в процедура по обществена поръчка да има упълномощаване на лицата извършващи правните действия. В случая представителя на водещия съдружник е упълномощен да представлява сдружението пред възложителя и третите лица, включително и пред държавни органи и институции (чл. 10), което не включва правното действие за подаване на жалба. За това действие е нужно изрично упълномощаване в полза на водещия съдружник по правилата на чл. 18, ал. 2 от АПК или от лицата по чл. 32 ГПК във вр. с чл. 18, ал. 1 от АПК . В случая за представляващия консорциума пред възложителя са приложими правилата по ЗОП - чл. 9 , предвиждащ, че кандидат или участник в процедура за обществена поръчка може да бъде всяко българско или чуждестранно физическо или юридическо лице, както и техни обединения. За подаването на жалба пред КЗК останалите посочени по-горе изисквания за представителна власт на водещия съдружник не са били налице. Поради това жалбата не е подадена от лице, имащо право на жалба и така преценена от КЗК, правилно е приета за недопустима. Поддържаните доводи в особеното мнение в обратен смисъл са неоснователни, тъй като въпросите по допустимостта на жалбата са задължителни за административния орган и съда и за нея те следят служебно. Извеждането на представителна власт от допускането до участие на икономическо обединение в процедура по обществени поръчки не разширява възможностите на процесуалното представителство, цитирани по-горе според АПК и ГПК. Упълномощаването за представителство по чл. 10 от Договора обхваща взаимоотношенията между сдружението и третите лица по повод на проекта по чл. 1 от Договора, не не и правото да се подава жалба пред КЗК, обратното представлява разширително тълкуване на изразената от страните воля. С договора за дружество две или повече лица се съгласяват да обединят дейността си за постигане на обща стопанска цел, затова дружеството е форма на обединение. Всеки съдружник се задължава да насочи усилията си към една цел. Задълженията на отделните съдружници се поставят в служба на общата цел, поради което те престават да бъдат насрещни, а стават взаимни. По тази причина те стават "съдружници", а не "страни" по договора. Няма пречка гражданското дружество да е данъчен субект, носител на публични права и задължения, поради което и да подлежи на регистрация по БУЛСТАТ и вписване в Регистъра на НАП. Представителството във връзка с действията по тези административни процедури е съвсем различно по своята същност от представителството във връзка с правото за подаване на жалба. Същото се отнася и за процесуалната правосубектност. В консорциума отделните участници - съдружници имат правосубектност, но сдружението - не, то е неперсонифициран правен субект и затова няма процесуално представителство.”. В тази връзка е и становището на Върховния административен съд в Определение № 1014/23.01.2009 г., постановено по повод оспорване определение на КЗК от страна на обединение по чл. 9 от ЗОП – консорциум, с което се установява, че: „Така учредения консорциум е договорно обединение на търговци за осъществяване на определена дейност по смисъла на чл. 275 от Търговския закон и за него се прилагат правилата за гражданско дружество или за дружеството във формата на което е организиран консорциумът. Така цитирана правната уредба допуска участието на търговци, обединени в консорциум в процедура за възлагане на обществена поръчка, което е икономическа дейност. В приложения договор за консорциум обаче, освен правата на водещия съдружник да закупи тръжна документация, да представи офертата на консорциума и да сключи договор с възложителя въпросите за представителството на консорциума за други действия не е уреден. Поради това и като следствие, че консорциумът е неперсонифициран субект - няма органи за управление и представителни органи, за да бъдат обжалвани актовете на възложителя, които са индивидуални административни актове - чл. 11 от ЗОП жалбата следва да бъде подадена или от всички участници в консорциума от името за сметка на консорциума или да бъде упълномощен един или някои от тях за подаване на жалби и представителство във връзка с правни действия.”.8
В административноправната теория битува и виждането, че под понятието „организация”, употребено в чл. 2 на отменения Закон за административното производство, съответно и в чл. 21, ал.1 от АПК, следва да се разбират и подразделенията на съответната организация, предприятие и учреждение. Така, според К.Лазаров: „…Щом адресат на акта е едно „подразделение” на предприятие, учреждение или организация, то може да подава жалба до съда и да бъде страна в съдебния процес, без да е нужно да има и качеството юридическо лице.”9 Ето защо и според автора, субект на засягане от действието на индивидуален административен акт може да бъде и подразделение на създадено юридическо лице, което няма самостоятелно правно съществуване. На противното становище е И.Тодоров, според който, след като ЗАП (отм.) в § 2 определя организациите като учреждения, предприятия и обществени организации, то други структурни единици не могат да бъдат страни в производството по издаване на индивидуални административни актове. Според И.Тодоров: „Ако законодателят би искал страни да бъдат и поделения, той би указал това.”10 Споделям становището на И.Тодоров относно административната правосубектност на поделенията на организациите и мисля, че те не могат да бъдат субекти на засягане, освен ако, съответен специален закон не им придава изрична такава, което е допустимо видно, от изложените по-горе примери.
Учрежденията като субекти на засягане.
Въпросът за възможността поделения на организации, които не са самостоятелни юридически лица, но имат известна правна и организационна самостоятелност, да бъдат субекти на засягане, се поставя и по отношение на насрещната страна – административния орган в производствата по издаване и оспорване на административни актове. Проблемът се поставя с оглед разпоредбата на чл. 27, ал.2 от ГПК, която признава процесуална правоспособност на държавни учреждения, които са разпоредители с бюджетни кредити. Нормата на чл. 27, ал.2 от ГПК е изключение от правилото за наличие на общата процесуална правоспособност на юридическите лица и дава възможност държавни учреждения или техни поделения, които не са юридически лица, но са разпоредители с бюджетни средства, да бъдат надлежни страни в гражданския процес.
Понятието „държавно учреждение” по смисъла на чл. 27, ал.2 от Гражданско-процесуалния кодекс се свързва с орган на държавно управление, чиято дейност е субсидирана от държавния бюджет. Тълкуване на понятието „държавно учреждение” по смисъла на гражданския процес е дадено и в Решение № 15/21.12.2010 г. на Конституционния съд на република България, постановено по к.д. № 9/2010 г., където е посочено, че държавните учреждения са :”… юридически лица с двойствено положение (М.Павлова): подчинени са на публичното право във връзка с осъществяването на възложените им държавни функции – имат за основен предмет нестопанска дейност, която осъществяват в интерес на широк кръг лица, респ. в общонационален интерес; подчинени са и на частното право като носители на субективни права и правни задължения. Държавните учреждения се субсидират от държавния бюджет.” Следователно държавните учреждения са държавни, съответно административни органи, които са снабдени с изпълнително-разпоредителни функции.
Разпоредбата на чл. 27, ал.2 от ГПК установява правилото, че конкретния административен орган или негово поделение са процесуално правоспособни в гражданския процес, когато се установи, че дейността им е бюджетно субсидирана. Качеството юридическо лице не е предпоставка за участието на държавните учреждения като надлежни страни в процеса, тъй като правилото на чл. 27, ал.2 от ГПК не поставя подобно изискване. Нещо повече, установената съдебната практика по приложението на чл. 27, ал.2 от ГПК, приема, че с дадените в ал.2 на чл. 27 от ГПК общи правила за определяне на процесуалната правоспособност на държавните учреждения, не се изчерпват всички случаи на процесуална правоспособност на неправосубектен ищец или ответник. Допустими са хипотези, при които съответния устройствен закон, който урежда правния статут и функции на държавното учреждение да придава процесуална правоспособност на негови неперсонифицирани поделения, които не са разпоредители с бюджетни кредити. В тази връзка, в Определение № 340/08.10.2008 г., ІІІ г.о на ВКС, постановено по жалба на Общинска служба „Земеделие и гори”, Брезник срещу определение за прекратяване на производството по делото поради липсата на процесуална правоспособност на службата, се посочва, че : „Съгласно чл. 14, ал. 9 ЗСПЗЗ общинската служба по земеделие се представлява пред съда от нейния началник, заместник-началник или от упълномощено лице с юридическо образование, или от Министерството на земеделието и продоволствието. По силата на тази разпоредба общинската служба по земеделие е процесуално правоспособна не само в административното производство по обжалване на нейни актове, но и в гражданското съдопроизводство. Тя е надлежният ответник по иска по чл. 11, ал. 2 ЗСПЗЗ. Срещу нея се предявяват тези искове и тя се конституира на мястото на прекратените общински поземлени комисии.”
С оглед на гореизложеното, може да се заключи, че критерий за процесуална правосубектност в гражданския процес е начина на финансиране на държавното учреждение, независимо дали то или негово поделение имат качеството юридическо лице. От гледна точка на административното право и процес, критерий за определянето на конкретен орган (държавно учреждение) като административен е правомощията, с които този орган е натоварен, като отново качеството юридическо лице не е признак на понятието административен орган, или държавно учреждение. Посочените критерии не внасят противоречие в понятието „държавно учреждение”, тъй като по правило органите, натоварени с държавни функции разполагат с целево предназначени парични средства по предварително приет по законния ред бюджет. Ето защо и критериите – бюджетно субсидиране и публични функции са обединяващ признак на понятието „държавно учреждение”, което е идентично с понятието „държавен орган”. Този извод се подкрепя и от изразеното в Решение № 15/21.12.2010 г. на Конституционния съд на Република България, постановено по к.д. № 9/2010 г. виждане, че средствата, които са предназначени за бюджетно субсидиране са предмет на регулация в Закона за устройството на държавния бюджет. От своя страна, Закона за устройството на държавния бюджет, който урежда съставянето, приемането, изпълнението и отчитането на държавния бюджет, предвижда, че държавният бюджет обхваща републиканския бюджет, бюджета на Народното събрание и на съдебната власт (чл. 4, ал.1 от ЗУДБ). Алинея 2 на чл. 2 от ЗУДБ установява, че републиканският бюджет се състои от централен бюджет и бюджети на държавните органи, а нормата на чл. 6, ал.2 от ЗУДБ предвижда, че държавните органи, които могат да се разпореждат с бюджетни кредити, се определят от Министерския съвет. Както се посочва и в цитираното решение на Конституционния съд, ЗУДБ : „…съдържа разпоредби, с които държавните органи са оправомощавани да извършват необходимите им разходи на държавни парични средства до определен размер.”
Следователно, предвид факта, че под „държавно учреждение” по смисъла на Гражданско-процесуалния кодекс се разбират учреждения, институции и субекти на правото, които се субсидират от държавния бюджет, съвкупното тълкуване на ГПК и ЗУДБ налага извод, че държавното учреждение е държавен орган, който, в случаите, когато не е юридическо лице, притежава процесуална правосубектност като разпоредител с бюджетни кредити по чл. 27, ал.2 от ГПК .11
В административноправната теория, от друга страна, понятието „държавно учреждение” се свързва с легалната дефиниция на понятието „организация”, дадено в §1, т. 2 от АПК, като се приема в тази връзка, че тъй като държавното учреждение не може да бъде сдружение на юридически или физически лица, то то трябва да има качеството на юридическо лице, за да попада в обхвата на даденото от законодателя определение за организация по АПК.12 „В този смисъл в теорията е изразено становище, че изключението по чл. 27, ал.2 ГПК по отношение на държавните учреждения не важи в административния процес, където страна не може да бъде неперсонифицирано държавно учреждение (Пенчев, К., И., Тодоров, Г.Ангелов, Б.Йорданов, Административнопроцесуален кодекс – Коментар, С, 2006 г., с. 47). Следователно неперсонифицираното държавно учреждение може да бъде страна в производството по ГПК, но не може да бъде страна в производството по АПК.” 13
Мнението ми е, че горният извод е неправилен и вътрешно – противоречив. От една страна, се посочва, че държавното учреждение не може да бъде организация, а от друга, че тъй като не може да бъде организация на физически или юридически лица, следва да притежава качеството юридическо лице, за да попадне в определението на §1, т.2 от АПК. Разпоредбата на §1, т.2 от АПК, както отбелязах, установява принципа за административна правосубектност на организациите, когато те притежават качеството юридическо лице. Липсва правно основание, в тази връзка, за приложението на §1, т.2 от АПК по отношение на правни субекти, които не са по съществото си сдружения от физически и/или юридически лица (организации) и които осъществяват публични функции, субсидирани от държавни бюджет, признаци, с които се определя понятието „държавно учреждение”. Неприложимостта на разпоредбата на § 1, т.2 от АПК по отношение на държавните учреждения се обуславя и от техния характер на държавни органи, носители на изпълнително- разпоредителни функции. Ето защо и въпросът дали и доколко държавните учреждения попадат в обхвата на определението за сдружение по §1, т.2 от АПК е без правно значение за тяхната юридическа същност и за възникване на материалната или процесуалната им административна правосубектност.
Изводът на автора за липсата на процесуална правоспособност на неперсонифицираните държавни органи, респективно учреждения, по Административнопроцесуалния кодекс, е в противоречие и на посоченото в т. 1.1 принципно положение, че издател на административен акт може да бъде всяка структура на административен орган, независимо от качеството юридическо лице, стига издаването на конкретен вид актове да влиза в кръга на неговата компетентност. В тази връзка и надлежна страна по жалба срещу издадения административен акт е административният орган, респективно държавното учреждение – издател на акта. Така, например в производствата по оспорване на ревизионни актове по ДОПК, съобразно чл.159, ал.2 от ДОПК страни по делото са жалбоподателя и решаващият орган, който е съответният директор на дирекция "Обжалване и данъчно-осигурителна практика" при централното управление на Националната агенция за приходите (чл. 152, ал.2 от ДОПК). Директорът на дирекция "Обжалване и данъчно-осигурителна практика" в съответното териториално подразделение на Националната агенция по приходите е част от структурата на НАП, която от своя страна е юридическо лице и е разпоредител с бюджетни средства съобразно чл. 2, ал.2 от Закона за Националната агенция по приходите. Въпреки липсата на правна и организационна самостоятелност на директора на дирекция "Обжалване и данъчно-осигурителна практика", обаче, на основание чл. 159, ал.2 от ДОПК той е надлежната страна в производството по оспорване на ревизионни актове, обжалвани пред него по административен ред. В тази връзка е и установената съдебна практика, която приема, че директорът на дирекция "Обжалване и данъчно-осигурителна практика" е процесуално правоспособния субект в процеса пред съда, с оглед на което и в негова полза следва да се присъдят разноските по делото съобразно съдебно установеното.